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张波:依托城市群促进城乡融合发展

   2020-09-10 09:08:27 来源: 本站

来源:中国社会科学网

编者按:推进城乡融合发展,是实现乡村振兴的重要途径,是破解新时代我国社会主要矛盾的重要抓手,是全面建成小康社会的重要保障,也是全面建成社会主义现代化国家的重要标志。深入贯彻落实新发展理念、高质量推进城乡融合发展,要以城市群为空间载体促进区域城乡协调发展,筑牢城乡融合治理根基,统筹解决城乡相对贫困,完善城乡要素市场化配置机制,引导更多科技、资金要素向乡村有序流动,强化都市农业衔接作用,努力开启新时代城乡融合发展新格局。

城市群是城镇化发展的最新形态、乡村振兴的主动力和区域协调发展的重要抓手。我国城乡关系演变由城乡统筹、城乡一体化进入到城乡融合发展新阶段,一个重要特征就是对城市群作为推进主体的科学应用与整体把握。

城乡融合发展需要更高层级的空间载体。促进城乡融合发展要以一定的区域空间为载体,在全国建立完善的城乡融合发展体制机制和政策体系是长远战略目标,当前主要以一级行政区为单元制定城乡融合发展的实施方案,典型的有省(区)、市、县三级。我国幅员辽阔、人口众多、地区差异明显,形成一体化的城乡融合发展制度体系应走一条符合国情的“螺旋式上升”道路,稳步实现以行政区划为单元的分散、闭环式的城乡融合到统一、开放式的城乡融合转变,构筑更高层级、跨行政区的城乡融合发展空间载体,发挥区域经济发展规模效应。

依托城市群促进城乡融合发展是新时代区域协调发展的客观要求。我国经济发展的空间结构发生了深刻变化,中心城市和城市群成为承载发展要素的主要空间形式。从基本构成看,城市群区域是以城市为中心和节点、乡村为腹地和纽带的“城乡结合区”。城市在城市群发展中的核心引领、辐射带动、综合服务功能至关重要,乡村在城市群农产品供给、舒适宜居、生态涵养、社会稳定、就业增收等方面作用不可或缺。以城市群为载体推进城乡融合发展,有利于打破既有行政分割、促进城乡要素跨区域有序流动,提高区域经济发展效率和整体竞争力;有利于增强中心城市、大城市发展质量,更好发挥“中心地”回波效应,梯次辐射带动腹地乡村全面振兴;有利于充分发挥乡村比较优势,更好挖掘和利用乡村资源价值,实现“以乡润城”“以乡养城”;有利于增强城乡互动和有机联系,促进新型城镇化与乡村振兴协调联动,实现城乡区域协调可持续发展。

推进城市群区域城乡融合发展应着眼区域一体化,立足类型行政区集合体这一基本现实,统筹处理好城市内部、不同城市间以及都市圈与外围腹地的三方面城乡区域关系。

以空间错位互补完善城市群城乡结构形态。区域经济空间极化促使城市特别是中心城市无序扩张,引发人口膨胀、交通拥堵、住房困难、秩序混乱、环境污染等“城市病”,与此同时,外围乡村发展空间闲置,“空心化”问题愈发突出。推进城市群城乡空间合理布局,应树立“大规划区”理念,坚持人与自然和谐共生的最优准则,着力形成城乡空间有序交错、功能互补、生态宜居的结构形态。加强顶层设计,建立各城市共同遵守的空间规划管控机制,统筹国土空间开发格局,加强不同城市间城乡规划有机衔接,实现跨区域城乡统一规划。强化生态支撑,以生态修复和人居环境改善为前提,划定城市扩张边界,增强乡村生态隔离效应,打造城镇外围乡村绿带,逐步实现城市群内农村人居环境整治标准协调统一。焕发城市活力与竞争力,推进都市圈、都市区由单中心、摊大饼式扩张向多中心、组团式发展转变,加强绿色、智慧、人文、创新为特质的新型城市建设,提高城市综合承载能力。推进城市空间精明增长、有机更新,将超大城市、特大城市功能有序疏解到周边县域和乡村地区,积极培育高品质中小城市、高端特色小镇和便捷化新型农村社区,与中心城区衔接配套构成现代化都市区连绵带,实现城乡空间兼容并蓄。

以产业分工协作优化城市群城乡生产力布局。根据梯度转移理论,工业、服务业优先向城市、特别是大城市聚集并到达一定程度后,会向周边地区如中小城市、小城镇以及乡村转移。按照比较优势理论,乡村具有天然的农业生产优势,多功能农业是区域现代产业体系的重要组成部分。优化城市群城乡产业布局,要统筹考虑梯度转移和比较优势,延伸细化产业分工,构建城乡区域一体的产业链条,提高产业整体发展层级。推动城市尤其是辐射力强的大城市产业向外围城镇和乡村拓展,推进劳动密集型、生产加工型产业向周边地区转移,引导企业集团总部、研发中心、服务中心及其分支机构向生产基地所在城市城区合理布局,逐步形成大中小城市梯次分布、功能配套、完整有序的产业分工协作体系,强化不同类型城市间经济联系。满足城市群内居民日益升级的消费需求,优化调整农业产业结构,大力发展绿色优质高效的现代农业和都市农业,推进区域农业产业一体化,全面提高农产品供给质量,提高产业附加值和经济效益。积极拓展农业多种功能,促进农村三次产业深度融合发展,努力把乡村打造成都市区居民休闲康养、教育科普、文化体验的目的地,释放城市潜在消费需求。

以效用等值化带动城市群城乡居民同城化。城市群内部城乡差距特别是跨区域城乡差距明显,发达的都市区与欠发达的乡村乃至连片的贫困区并存,部分中西部地区城市群还出现了“环中心城市贫困带”问题,大都市区的收入水平、社会福利水平、生活便捷度远超腹地乡村。有效缓解城市群内部错杂的城乡二元差距,要从区域板块上统筹公共资源均衡配置,发挥中心城市、大城市、都市圈的引领带动和综合服务功能,推动基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖、提档升级。加快推进交通基础设施互联互通,建设“轨道上的城市群”,形成大中小城市快速通畅的骨干交通网,提高乡村道路建设养护标准,实现与城市道路的有效衔接,改善城市群区域“道路微循环”。加强村庄水电路气讯等基础设施改造提升,建立长效运行管护机制,具备条件的村镇纳入市政基础设施管网统一维护、统一运营,打通各类基础设施到乡村的“最后一公里”。推进城市群区域城乡基本公共服务均等化,加大乡村教育、医疗、养老为主体的公共服务投入力度,支持城市优质公共服务资源通过联合体、分部、共建共管、对口支援等方式向乡村倾斜,尽快补齐区域内农村社会事业短板,让乡村居民逐步享受到与都市区居民大体等值的公共服务水平。

以政策互联互通推进城市群城乡要素有序流动。城市群内中心城市、大城市行政等级较高,区位和资源优势明显,战略位次靠前,在跨区域协调政策缺失时会产生强烈的“虹吸效应”,而位于城市群底部和边缘的乡村则成为要素外流最为严重的地区,发展活力受到抑制。促进城市群区域城乡要素有序流动,要改革创新城市群建设体制机制,着重在跨区域政策互认互通上有所突破,尽快构建起市场主导效率、政府主导公平的长效动力机制。合理引导人口流动,重点引导“城市病”突出的中心城市、大城市常住人口落户都市区外围的卫星城镇、特色小镇和组团城区,推进城市群内户口通迁、居住互认,全面放宽中小城市落户政策,促进农业转移人口就近就地城镇化,提高新型城镇化发展质量和户籍人口城镇化率。稳妥推进农村土地制度改革,赋予农民完整的土地物权,探索建立区域共享的城乡土地交易市场,形成与人口流向相匹配的建设用地指标配置机制,实现“人地指标往城市走、资金向乡村流”,让落后地区农村获得城市化土地增值收益。引导城市工商资本特别是都市区富余资金向腹地乡村回流,探索建立收益稳定、合作共赢的投资运营机制,重点支持乡村产业、人居环境、公共基础设施等方面建设,弥补腹地乡村振兴资金“短板”。

(作者系河北省社会科学院农村经济研究所副所长、研究员)

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