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赵然芬:建立解决相对贫困的长效机制

   2020-09-10 09:05:31 来源: 本站

来源:中国社会科学报

2020年是全面打赢脱贫攻坚战的收官之年,任务完成后,现行扶贫标准下农村贫困人口全部脱贫,长期困扰农村的原发性绝对贫困消失,我国将进入一个以相对贫困治理为主、常态化推进的扶贫开发新阶段。针对此重大变化,《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出:“要研究建立解决相对贫困的长效机制,推动减贫战略和工作体系平稳转型。”

综观国际国内主流观点和各国治理实践,相对贫困是以收入为准线,刻画映射了低收入群体因收入差距引致其在经济福利和社会发展机会获取方面处于相对不足或“被剥夺”的境遇和状态。在精准扶贫阶段,我国相对贫困主要发生地在农村,贫困群体以农村低收入人口为主。打赢脱贫攻坚战后,农村贫困群体的收入水平和社会保障程度普遍提高,城市低收入人口的贫困状态将相对凸显。再加上,农村相对贫困群体向城市流动的增加,流向城市的农村非贫困人口相较城市居民的相对贫困状态显现,以及经济转型升级对城镇低劳动技能和低人力资本素质劳动力就业的剧烈冲击等,都使得城市相对贫困发生风险和发生率明显提升。我国相对贫困将由以农村为主向农村和城市并重转变,贫困群体将主要由高度依赖社会保障和转移性收入脱贫的脱贫户、脱贫不稳定户、边缘户、进城务工农民工、城市“三无”人员、城镇无业人员6类群体组成,人口基数大、分布区域广、致贫维度多、流动性强。

2019年4月,《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出,要“重塑新型城乡关系,走城乡融合发展之路”。面对涵盖城乡整体低收入群体且城乡之间日趋互渗融合的时空特征,以及城乡二元贫困治理体制下大量贫困群体被排斥在救助范围之外等弊端,治理相对贫困,必须摒弃二元分治的推进思路,在城乡统筹发展的大际遇下探究建立解决相对贫困的长效机制。

着力构建城乡均等的社会保障扶贫机制。社会保障是兜住贫困群体陷入绝对贫困的底线。党的十九届四中全会明确指出:“要坚持和完善统筹城乡的民生保障制度,满足人民日益增长的美好生活需要。”我国民生领域目前还存在不少短板,构建城乡均等的社会保障扶贫机制,关键是要加强普惠性、基础性、兜底性民生建设,筑牢贫困群体基本生活保障网。一方面,建立健全城乡统一的居民基本养老、医疗、低保和特困人员供养制度,建立与人民生活水平增长适配的养老金、低保金和特困供养金稳定增长制度,完善城乡转移接续程序和机制,不使农村贫困群体的社会保障强度、深度和广度因城乡流动和地域变化而缩减。另一方面,构建城乡统一的社会救助机制,建立各级社会救助公共服务平台,按居住地原则对贫困群体实施受灾、医疗、教育、就业、临时等各项社会救助。破除低保与福利捆绑导致的“福利叠加”或“福利排斥”弊端,实行低保制度和专项救助给付分开运行机制,扩大城乡社会救助覆盖范围;高度关注支出型贫困,根据致贫因素给予贫困群体与发生地经济社会发展水平相匹配的及时有效的精准社会救助。建立社会救助水平动态调整机制,根据当地物价水平、基本生存需要等因子定期调整社会救助标准。建立肉蛋奶菜等生活必需品临时价格补贴制度,根据物价指数变动,适时、适地给贫困群体发放临时价格补贴,消减必需品价格波动给贫困群体生活带来的影响。

着力构建城乡一体的公共服务阻贫机制。“扶贫必扶智,治贫先治愚”。精准脱贫实践证明,教育、医疗等公共服务是阻断贫困代际传递的主要途径。非均衡发展的城乡公共服务体系,不仅加剧了城乡居民在获取教育、医疗等公共服务资源方面的不平等,而且在一定程度上强化了农村居民发展能力的不足和其相对贫困的广度、深度。构建城乡一体的公共服务阻贫机制,核心是加大农村投入力度,补短板、强弱项、缩差距,切实提升农村教育、医疗等公共服务的数量、质量、水平和覆盖范围,以空间布局科学合理、资源配置动态均衡、城乡差距精准数控、服务供给公平均等、质量提升同步共进等,促进城乡公共服务一体化发展。教育方面,持续开展农村义务教育薄弱环节改善和能力提升行动,提高办学条件和教育信息化应用水平。大幅提高乡村教师待遇,强力推进城市优质教师资源和教学模式向农村流动、渗透、融合,增强农村教育体系育人、培才、强志能力。医疗方面,加大乡镇卫生院医疗设施改善力度,强化乡镇、村医务人员技能再培训,大力推进城市优质医疗资源向农村流动为农村服务,不断提升农村医疗服务质量和水平。健全基本医疗保险和大病保险制度,提高贫困群体医保报销比例,降低“因病致贫”“因病返贫”的发生。

着力构建城乡融合发展的产业益贫机制。习近平总书记指出:“发展产业是实现脱贫的根本之策。”贫困地区之所以贫困,除了有资源禀赋、环境生态、人文地理等方面的制约外,更关键的原因是缺乏能有效吸引、汇聚现代生产要素,激发自身经济潜能的核心优势。构建城乡融合发展的产业益贫机制,要用“新”发力,在“惠”上下功夫,着力构建推进城市人才、资本等现代生产要素向贫困集中地区流动、汇聚、循环、裂变、增殖的体制机制,借城市“要素之石”攻农村“相对贫困之玉”。一方面,全面提升相对贫困集中地区农村基础设施水平。加大贫困集中地区乡镇、村的水、电、路、气、讯、垃圾污水处理等公共基础设施,以及生产性基础设施的建设力度,全面提升其农业生产条件,夯实产业发展基础。另一方面,强化创新提振贫困集中地区产业带贫效能。综合采用财政、税费、金融、用地等扶持政策,优化营商环境,鼓励吸引原籍大学生、外出农民工及经商人员,以及城市居民、能人和企业家等返乡下乡创业就业,以多元化产业、业态和模式激发贫困集中地区农村、农业发展活力和动力。制定实施“高含金量”扶持举措,推进农产品加工企业等城市二三产业向贫困集中地区的县城和重点乡镇转移。强化农产品加工企业与农业、农户的链接与合作,鼓励龙头企业通过将农业生产环节内置为企业价值增殖链环或外化为生产配套产业,打造良性循环的产业链和稳定的价值链分配机制,推进农村三次产业“链”式增长、融合发展。

着力构建城乡统筹发展的就业减贫机制。劳务增收是实现脱贫的重要途径。贫困群体因为受多方面因素限制,在当前阶段实现稳岗就业、增收还存在不少障碍。实施有效举措,构建城乡统筹发展的就业减贫机制,要着重在以下方面发力。首先,建立完善涵盖城乡贫困群体的统一就业帮扶体系,强化劳动技能培训和人力资本素质培养,培育增强贫困劳动力长期稳定高质量就业的能力。其次,建立贫困劳动力组织化转移就业的体制机制,强化输出地政府部门服务与管理,拓宽贫困劳动力异地就业渠道和范围;大力开发各级各类公益性就业岗位,优先保障就业困难贫困群体就业。最后,完善进城农民工劳动权益保障机制,落地落实农民工与城镇职工平等就业制度,把进城农民工纳入城市公共就业服务和失业保险保障范围,加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

(本文系河北省社会科学院重大课题“乡村振兴视域下构建我省防返贫长效机制的思路与对策研究”(2020Z16)研究成果)

(作者系河北省社会科学院农村经济研究所副研究员)

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