颜廷标：构建京津冀协同创新共同体 底层逻辑与优化路径

［摘要］推进京津冀协同创新、构建京津冀协同创新共同体已过去近10年，在科技成果转化、产业技术攻关、创新平台共建共享、协同创新机制等方面取得了重大成效。在步入深化阶段之后，需从底层逻辑入手，进一步厘清构建京津冀协同创新共同体的目标、架构与运行机理，并以此逻辑对京津冀协同创新共同体建设进程进行评估，分析由现状达及目标的程度，进而从目标导向、关键节点、差异化需求、协同模式、专业性政策等方面，对加快推进京津冀协同创新共同体建设的路径进行优化。

［关键词］京津冀区域；协同创新目标；路径优化

［基金项目］2022年度河北省省级科技计划资助项目“新发展阶段京津冀协同创新路径研究”（225576152D）

［作者简介］颜廷标，河北省社会科学院研究员。

［中图分类号］F127［文献标识码］A［文章编号］1003-7071(2023)06-0131-06［收稿日期］2023-03-15

一、问题的提出与相关研究进展

自2014年提出推进京津冀协同发展，2015年4月中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，至今已近10年。在此期间，京津冀协同创新共同体建设有序推进，在科技成果转化、产业技术攻关、创新平台共建共享、协同创新机制构建等方面取得了重大成效。与此同时，京津冀协同创新相关研究文献逐渐增多。查阅2012—2022年底的相关研究文献，CNKI收录的以京津冀协同创新、京津冀协同创新共同体建设为研究主题的CSSCI期刊论文共346篇，在2013年之后呈现急剧上升趋势，2017年之后出现拐点，年均发文大体稳定在28—40篇之间，是区域经济研究的一个热点。然而，在京津冀协同发展步入深化阶段之后，推进京津冀协同创新却面临着三大困惑。其一，目标困惑。亦即，京津冀协同创新，无论是在理论上还是实践中均没有明晰的目标。其二，进程测度困惑。因为目标不明，京津冀协同创新进展难以测度，因为测度的是由现状达及目标的程度。其三，路径优化困惑。因目标不清晰，深化的路径选择难以精准和聚焦。实际上，从底层逻辑视角来分析京津冀协同创新共同体目标、架构、进程，提出深化的路径与政策含义，是京津冀协同创新共同体建设步入深化阶段后面临的紧迫课题。当然，这一课题如何开展，还需要从对既往研究的检讨中来找寻。

首先，从与京津冀协同创新共同体目标相关的研究来看，仅有少量论文涉及相应内容，并未发现有专题研究。如陈劲、阳银娟指出，协同创新是将各个创新主体要素进行系统优化、合作创新的过程，对于协同创新可以从整合、互动两个维度来分析。在整合维度上，主要包括知识、资源、行动、绩效；在互动维度上，主要是指各个创新主体之间的互惠知识分享，资源优化配置，行动的最优同步，系统的匹配度。孙瑜康、李国平提出，京津冀协同创新指的是广义的区域协同创新，具体包含两方面含义：一是在京津冀三地的创新水平都保持提升的前提下，创新水平差距不断缩小，区域创新结构更加协调；二是京津冀协同创新是一种跨地区、跨组织的创新协作活动，要求知识、技术、人才等创新资源在不同地区、不同组织之间充分流动，形成分工合理、协同合作、融合发展的区域创新系统。从上述研究中可以得到如下启发：第一，京津冀协同创新共同体是一个有明确目标和功能的统一整体；第二，知识、技术、人才等创新资源在京津冀区域内、不同组织之间充分流动，形成分工合理、协同合作、融合发展的区域创新系统；第三，协同创新是以知识增值为核心，以企业、高校、科研院所、中介、政府等为创新主体的价值创造过程。

其次，在京津冀协同创新进展测度研究方面，孙丽文等以京津冀 2010—2014 年的面板数据为样本，利用5个板块、17个三级指标构建了区域科技协同创新指标体系，运用复合系统协同度模型对京津冀协同创新能力进行测度和评价。祝尔娟、何皛彦从协同基础、协同行动、协同成效和协同环境四个维度构建了京津冀协同创新指标体系，对京津冀协同创新水平进行了综合评价。从相关研究来看，测度的底层逻辑有两类：一类是从京津冀三地创新均等化视角所作的评价与测度。但实际上，在任何国家或大区域中，内部各区域的特质、定位、功能等是不同的，按照相关指标均等化的思路来作评价，尚有待商榷。另一类是依据京津冀协同创新目标进行测度评价，测度评价的是由现状达及目标的程度。但在理论上和实践中均未明确提出京津冀协同创新共同体目标，也缺失相关统计数据，所以难度较大。

再次，在京津冀协同创新优化路径研究方面，学界主要是从障碍、机制等视角展开，且相关成果较多。魏丽华指出，协同创新涉及多个利益主体，协同利益从本质上要求实现帕累托最优结果的改善，也就是说每一个参与者都必须能够从协同发展中实现综合收益的改善，而改善程度的大小取决于协同成本的高低，并直接决定协同意愿的强弱。胡宗雨、李春成提出，创新共同体包括了三个方面的机制：创新资源配置机制，知识创新系统、产业创新系统和创新服务系统通过创新资源的优势互补，达到帕累托最优状态；创新主体的集群化互动学习机制，多种创新主体以专业化分工合作为基础，促进创新主体之间的学习互动，形成创新链、产业链的合作对接等机制；创新管理治理机制，包括政策和法律制定、知识产权保护、创新风险保险系统的建立等。

通过以上分析可以明显感觉到，京津冀协同创新所面临的三大困惑是与现有相关研究的薄弱密切相关的，即正是由于对京津冀协同创新共同体建设目标的研究较少，所以关于京津冀协同创新水平评价与测度、深入推进的路径选择等的研究也难以有很强的针对性和可操作性，而这也就成为本文所要探讨的重点。

二、构建京津冀协同创新共同体的底层逻辑、目标架构与运行机理

（一）构建京津冀协同创新共同体的底层逻辑

构建京津冀协同创新共同体研究属于应用研究范畴，破解现实问题是应用理论研究的逻辑起点。从应用研究视角看，构建京津冀协同创新共同体的关键词是“目标”“现状”“路径”。所以，构建京津冀协同创新共同体的研究应沿着明确京津冀协同创新共同体目标—现实进程测度评价—归纳深化的障碍与逻辑起点—优化面向目标的路径—创新模式与政策的主线展开，这是京津冀协同创新共同体研究和实践中推进的底层逻辑。

（二）京津冀协同创新共同体的目标

京津冀区域协同创新共同体与区域创新体系类似，只是区域范围的大小和紧密程度的差异。从紧密程度角度划分，可以将京津冀协同创新共同体分为三种类型或三个发展阶段：松散型、紧密型和一体化型。松散型，是指在协同创新共同体中只有部分协同点进行协同创新，一般仅限于对各方利益冲突较小、创新需求较大的协同点进行协同创新，但总体上呈现出松散、随机的特征，这是京津冀区域协同创新共同体的初级阶段。紧密型，是指在松散型的基础上形成了京津冀区域协同创新共同体的目标与架构，在协同创新的重点维度、重点环节实现了协同创新的突破，但还未达到一体化程度，协同创新还有较大的潜力与空间。一体化型，是指在紧密型的基础上实现了协同创新的统一规划和协同推进，创新资源在大区域内实现无障碍流动，各类创新主体特别是不同行政区域的创新主体可以自由组合，创新目标、创新过程、创新政策实现一体化。一般来说，由松散型到一体化型，交易成本呈显著下降趋势。由此看来，京津冀协同创新共同体的目标是形成一体化型的协同创新共同体。

（三）京津冀协同创新共同体的层级与功能

深入分析京津冀协同创新的本质，可以归纳出京津冀协同创新共同体有四个层级、三个主要功能。

1.京津冀协同创新共同体的层级。一是调控层，即中央政府层面，负责京津冀协同创新共同体的宏观决策、重大政策支持、重大问题协调、相应体制机制改革等。二是协同层，即京津冀2市1省，还包括北京和天津的区县、河北省的市县等，属于跨区域政府间的协同，涉及利益关系的调整与优化。三是功能层，包括各类新区、园区（如中关村、雄安新区、滨海新区、高新技术产业开发区、经济技术开发区等），各类平台（国家重点试验室、工程技术中心、科技企业孵化器、众创新空间、信息技术平台等），各类产业链、产业生态圈、产业集群等，是协同创新共同体的组织和功能载体，也是协同创新的基础单元和协同模式创新的重点。四是要素层，包括科技成果、人才、资金、数字、信息等，在协同创新中主要按照市场规律流动、重组与优化。通过构建京津冀协同创新共同体，可以消除行政壁垒，增强创新要素的流动性，实现创新要素跨区域优化配置。

2.京津冀协同创新共同体的功能。主要体现在三个方面：一是提升京津冀区域整体创新能力，这是核心功能。根据京津冀协同创新纲要，到2035年要建成世界科技创新中心、国际著名都市圈。显然，这不仅需要北京科技创新能力的快速提升，更重要的是通过构建京津冀协同创新共同体提供强力支撑。因为无论是从科技资源规模、空间深度、产业支撑等方面分析，还是以国际一般规律来对标，均需要深入推进京津冀协同创新来实现。构建京津冀协同创新共同体，可以促进创新资源跨越行政边界在大区域流动、重组与优化，形成目标明确、流动有序、配置优化的京津冀协同创新共同体，加快提升京津冀区域的创新能力。二是驱动京津冀经济社会发展，这是创新的本质与重要功能。创新的目的绝不是为了创新而创新，更为重要的是驱动经济社会发展。这也要求京津冀协同创新共同体的构建须瞄准经济社会发展的需求规模与需求结构，实现创新供给与创新需求的精准契合，最大限度实现创新的价值。构建京津冀协同创新共同体建设的另一个重要作用是带动天津、河北经济社会发展，消除首都圈“贫困带”现象。三是营造创新创业生态，这是聚集创新资源、优化配置创新要素、驱动创新发展的重要条件。通过科技政策创新、深化科技体制改革、中介服务体系构建、创新平台提升、公共服务完善、自然生态改观等，营造一流的创新创业生态，吸纳世界一流人才，这是构建京津冀协同创新共同体的题中应有之义。

三、京津冀协同创新共同体建设进程评估

如前所述，按照由现状达及目标的程度来对京津冀协同创新进程进行评估，因相关数据缺失而无法作精准测算，本文仅利用有限的资料结合专家访谈作简要评估。

（一）京津冀协同创新评估维度

对于京津冀协同创新共同体进程，可以从三个维度来观察其进展：

一是协同层维度。从上至下依次为中央政府、京津冀三市省、省市下辖区（市、县）、创新主体（产学研等）等层次。所要观察的是多个层级在京津冀协同创新共同体建设中的目标、任务与进展。中央政府制定了京津冀协同发展战略并出台规划，2017年决定建设雄安新区，积极谋划与推动京津冀协同发展的深化。京津冀三方政府积极贯彻落实中央精神，深入推进京津冀协同创新，制定了一系列相关规划、政策文件等。但受到区域利益驱动的影响，对本区域有利益增量的协同创新积极且推动力较强，而对本区域利益影响不大或者利益受损的则积极性不高。如在产业转移中，大多数转移的企业属于平行转移，相应的研发环节等随之转移的较少。京津冀的企业、大学、科研机构、中介等基本表现为市场化行为，政府出台的支持政策对其转移有一定影响。如在河北出台支持高新技术企业的政策后，北京的高新技术企业转移到河北的明显增多，就是为了可以享受到政策红利，这是一个典型例证。

二是协同创新内容维度。重点包括四大类：第一，科技成果转化类。因北京是全国知识创造中心，每年产出大量的科技成果，促进科技成果在津冀转化是京津冀协同创新的重要内容，包括共建科技园区、技术交易等。第二，重大产业技术协同攻关类。即瞄准产业技术创新需求，京津冀三方在发挥市场机制的前提下联合进行产业技术攻关。第三，创新平台协同类。包括联合建立重点实验室、众创空间、科技企业孵化器、产业技术研究院、科技信息与战略咨询机构等，既有新建的协同创新平台，也有原有平台的整合提升。第四，创新政策协同类。政策协同的本质是各政策主体间相互支持、相互配合，最大限度形成政策合力，为跨区域、跨领域、跨部门协同创新提供政策支持，以避免政策间不兼容、不协调及政策对冲现象的出现。政策协同的重点是建立京津冀三方出台的科技创新政策制定发布事前沟通机制、科技创新重点领域协同支持机制等。

三是协同创新强度维度。即每个协同内容、协同层级推进协同创新的程度，亦即协同创新的深化程度。协同强度是衡量京津冀协同创新共同体完善程度的重要维度，也是观察京津冀协同创新是否突破了深层障碍、是否能取得重要成效的重要标准。

（二）京津冀协同创新主要进展

从以上三个维度来综合分析，可以观察京津冀协同创新的进展程度。从中央层面看，连续出台了一系列相关促进政策，京津冀协同创新取得重要成效。特别是雄安新区建设取得重要进展，到2023年5月，已经进行整体搬迁或建立分支机构的中央管辖企业、大学、科研机构已经达到150多家，在雄安新区的公共设施建设达到一定水平后，其聚集效果将更加明显。这是中央层面宏观调控、统筹协同、积极推动的结果。要素层面主要按照市场机制协同，企业、大学、科研机构、中介等如果存在跨行政的协同障碍，其根源也在协同层面。所以，京津冀协同创新评估的重点是协同层面，即京津冀三方协同创新的内容与强度。

经过9年多的积极推进，京津冀协同创新共同体建设取得显著成效：一是北京与津冀合作共建了一批科技园区，转移了一批科技成果和产业。从京津科技合作园区来看，设立了天津滨海—中关村科技园、天津宝坻京津中关村科技城、京津·高村科技创新园。从京冀科技合作园区来看，成立了保定·中关村创新中心、中关村海淀园秦皇岛分园、北京·沧州渤海新区生物医药产业园等。2023年8月，雄安新区中关村科技园成立。到2022年，中关村企业在津冀设立分支机构达到9032家。2013—2022年，北京输出天津技术合同成交额由38.8亿元增至82.1亿元，年均增长8.7%；北京输出河北技术合同成交额由32.4亿元增至274.8亿元，年均增长26.8%。二是协同共建科技创新平台。由北京市科学技术情报研究所、天津市科学技术信息研究所、河北省科学技术情报研究院等牵头，成立了京津冀科技资源创新服务平台。河北与京津高校、科研单位等累计共建省级以上研发平台165家。国家首个综合类技术创新中心京津冀国家技术创新中心成立，天津中心、河北中心、雄安中心已经挂牌成立。三是联合进行产业技术攻关。自2015年开始设立京津冀协同创新推动专项、京津冀基础研究合作专项，开展联合技术攻关。四是不断探索协同创新机制。京津冀科技主管部门形成了“1+3”工作机制，积极探索实施一区多园、总部─孵化基地、整体托管、创新链合作等多种园区协同机制，京津冀三方的经信（或工信）、科技等部门连续签署了重点产业链协作机制、京津冀科技协同创新机制等。

（三）京津冀协同创新进程评价

本文利用专家调查方式，对京津冀协同创新程度进行评价。从科技成果转化、产业技术联合攻关、创新平台共建共享、协同创新机制（包括政策）四个方面的协同强度，对16位相关专家作线上调查，经综合分析，得出表1中的结论。

表1    京津冀协同创新进展程度

注:进展程度分五个等级：高、较高、中等、较低、低。

从表1可以看出，在京津冀协同创新的四个重点方面，科技成果转化类和科技创新平台共建共享为中等，重大关键技术攻关和科技创新协同机制都偏低。综合评估，京津冀协同创新完成程度在40%~50%之间，表明京津冀协同创新共同体建设仍有较大的潜力。

四、京津冀协同创新共同体建设优化路径

依据对京津冀协同创新现状的调研和进展评估，对照未来目标，目前还存在三个方面的明显差距：一是京津冀协同创新共同体的整体性、一致性还较低，协同创新共同体的架构、功能、联系等均处于初级状态，协同创新的潜力很大。二是京津冀协同创新共同体还未形成正常的运行机制，协同创新的内生动力不足。三是京津冀协同创新的重点领域、关键环节的融合度还不高。深入推进京津冀协同创新共同体建设，需要从破解这些问题入手。

其一，以目标为导向深化创新分工协同。一是研究出台指导性文件。在中央政府层面，研究提出集科学性与可操作性为一体的京津冀协同创新共同体建设的目标、框架、重点及相应政策，从时间维度与空间维度进行研究，明确解决目前存在的因目标不清晰而出现的盲目性、随意性问题，聚合力量，瞄准目标，整体有序推进。二是在借鉴区域经济一体化下政府合作治理相关理论成果基础上，充分发挥比较优势，进一步细化京津冀三方创新分工、目标、重点任务等，力求取得实质性进展。

其二，在关键节点和环节上增强创新联系。在关键节点、重点环节上增强京津冀创新联系，是发挥京津冀协同创新共同体功能、获取最大增值的关键。一是通过现代产业组织和创新组织增强联系，构建形成多类型主体、多元化主体紧密联系的京津冀创新链、产业链、产业生态圈等，促进良性互动与融合。二是通过科技创新服务增强联系。发挥京津在研发设计、科技情报、科技金融、知识产权、战略咨询、检验检测、会计法律等方面的科技服务优势，构建跨行政区域、辐射力强的协同创新服务体系，以协同创新促进现代服务业与先进制造业深度融合。三是通过三方政府创新政策的协同增强联系，增强创新强度，提高创新活跃度。

其三，在差异化需求交叉点和关注点上发力。京津冀区域特质差异明显，故创新需求差异很大。北京作为全国科技创新中心，创新资源丰富，知识创造能力很强，其创新需求是在世界范围内吸引聚集一流的创新人才，提高原始创新能力，积极发展高精尖产业，建设世界主要科学中心和创新高地。天津更加注重先进制造技术研发和工程化、产业化，加快提升主导产业的技术创新能力。河北先进制造业竞争力有较好的基础，科技创新的需求重点是增强北京科技成果在冀的转移转化、提高产业技术创新能力。深化京津冀协同创新共同体建设，须瞄准京津冀三方对科技创新的差异化需求进行谋划与推进。对于河北来讲，其与北京的交叉点在于北京的科技成果在冀转化、主导产业关键核心技术攻关、科技创新服务合作等方面；与天津的交叉点在于主导产业技术创新的联合攻关、产业技术战略联盟构建、战略性新兴产业分工协作等方面。通过聚焦交叉点和关注点，降低协同阻力，提高内生动力。

其四，以多重利益共享深入推进模式创新。目前的行政体制、财政体制、政绩考核体制等仍然是影响和左右京津冀协同创新深化的重要因素。各类创新主体的利益诉求、协同需求不同，故需通过探索多种类型的协同创新模式，以实现多重利益诉求和共赢。一是探索科技园区合作模式创新。在目前已经实施的“一区多园”“总部─孵化基地”“整体托管”等模式的基础上，根据协同创新需求，继续探索多种类型的、促进协同的科技园区合作模式。二是通过利益分享模式创新，探索京津冀区域创新链、产业链、产业生态圈、产业集群构建路径，特别是打造一批跨行政区域的世界级先进制造业集群，适应产业组织发展新趋势。三是探索多元化、多类型协同创新。从主导力量看，可以三方协同主导，也可由一方主导、其他方积极参与。从协同内容看，在技术攻关、技术转移、技术服务、创新平台等基础上，探索向创新规划、战略咨询、工业设计、营销策划等领域扩展。

其五，制定出台专业性强的协同创新政策。在京津冀协同创新推进中还存在着涉及重大利益协调共享方面的机制不完善、转移企业税收分享机制尚未建立、协同政策专业性不强等问题。所以制定和出台针对性强、促进协同的政策，十分必要。一是增强政策的专业化。瞄准京津冀协同创新目标，研究制定出台具有针对性、精准度的引导与支持政策。二是增强政策的一致性。最大程度地减少政策交叉、重复和冲突，从政策主体、政策目标、政策工具、政策受体等方面考虑实现一致性。三是增强政策的系统性。支持京津冀协同创新的政策，须与相关的产业、区域、知识产权、税收、环境保护等政策统筹考虑，减少政策碎片化所造成的政策效率低下甚至政策冲突等问题。四是增强协同政策的有效性。国家层面、京津冀层面等促进协同创新的政策均有其独特的功能，应根据解决的矛盾和问题，适时出台不同层级、不同范围、不同领域支持协同创新的政策，解决目前促进协同创新政策“缺位”问题。