张瑞静：国家治理视域下华北人民政府制度建构

1948年9月由晋冀鲁豫边区政府和晋察冀边区行政委员会合并成立的华北人民政府，在中国革命政权和民主政治制度史上具有划时代的历史地位，标志着新中国的雏形已隐约浮出水面。以毛泽东为主要代表的中共中央五大书记齐聚西柏坡，组成了一年后新中国中共中央领导机构的基本班底。而华北人民政府的成立，则勾勒出一年后中央人民政府的基本轮廓。

为中央人民政府肇基。作为一个由“游击式过渡到正规式的政府”，一种“准国家”意义上的新型政治共同体设计，华北人民政府是中国共产党对建立新国家理论探索的结果。1948年8月7—19日，华北临时人民代表大会在石家庄电影院隆重举行。同年9月20—24日，华北人民政府委员会第一次会议在平山县王子村召开，选举董必武任政府主席，薄一波、蓝公武、杨秀峰任副主席，并选举产生了各部部长、各委员会主任、人民法院院长、人民监察院院长和华北银行总经理、秘书长及劳动局局长。随后，华北人民政府正式成立，各部门负责人正式就职。华北临时人民代表大会的召开和华北人民政府的成立，在中国新民主主义革命史上有承前启后的划时代意义，揭开了新中国政权建设的序幕。同时，它建立了全国最大、最巩固的华北解放区，为解放战争的最终胜利提供了强大的后方基地。

兼具中央和地方双重功能。首先，华北人民政府的政权功能具有双重性，既具有直接管辖华北解放区的地方政府功能，又具备为新中国创建组织和干部基础，及统一管理其他解放区各项经济工作的中央人民政府的某些职能。1948年9月中共中央政治局会议决定，由华北人民政府“将华北、华东和西北三区的经济、财政、贸易、金融、交通和军事工业的领导和管理工作统一起来，以利支援前线，并准备在不久的将来，将东北和中原两区的上述工作也统一起来”。其次，华北人民政府所承担的任务具有二重性，既要为解放战争的最后战略决战提供后勤支援，又要以建设新中国为目标进行各项和平建设。处于由战争走向和平转折时期的华北人民政府，在支援解放战争的同时也肩负着组织生产建设的职能。这为新中国成立后党的工作重心由农村转到城市、政府职能由争取战争胜利向搞好经济建设的顺利转变做好了前期铺垫，也是它作为中央人民政府雏形的一个重要体现。最后，华北人民政府的管理体制具有向新中国政府管理体制的过渡性，为新中国各项建设事业奠定了基本的制度基础。华北人民政府制定了农业、工业、商业贸易、合作社、财政、税收、法制等各项管理体制，一方面为新中国成立初期迅速医治战争创伤、开展各项建设事业做了必需的政策准备；另一方面，它所创立的各项管理体制，成为新中国成立初期经济、财政体制的蓝本，对新中国成立后的社会主义建设事业有着极为深远的影响。

为新中国政权建设提供制度先导。华北人民政府政权建设的成就、途径和经验，都具有重大的创制性意义。其一，中共中央华北局和华北人民政府界定了较为合理的党政关系，初步确立了新中国的党政体制。在华北人民政府组建过程中，中共中央华北局的所有重要决定都得到了具体贯彻。华北人民政府成立后，中共中央华北局健全了各级党委制，确立了各级党委与政府的正确关系。针对以往职权不明确的问题，中共中央华北局在成立之初就指出：这一问题，必须从思想上搞通，政治上解决，制度上规定。这个原则在以后的实际工作中得到了严格的贯彻落实。其二，华北临时人民代表大会和华北人民政府，充分发挥各民主党派和民主人士的作用，初步形成了多党派合作的政治协商制度。在华北人民政府实践中，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度已经初步形成。大会代表包括各党派民主人士和工、农、兵、学、商等各阶级、各阶层。其三，华北人民政府为新中国建立民主、高效、科学的政府工作探索出一条有效途径。华北人民政府在施政过程中形成了适应正规化要求的行政规章及日益完备的政府职能部门。1948年11月18日，华北人民政府制定《华北人民政府办事通则》，建立起完整而高效的政府运作体制，对各主管部门负责人的职责，政府的行文种类，各部门的工作会议、政务会议等事项都作出了具体详细的规定，是华北人民政府向正规化建设迈进的标志性文件。此外，华北人民政府还在实践中根据形势变化对职能部门进行了增撤，使政府部门的设置日趋完备。

综上所述，由于战争环境、政权实验等因素，尽管华北人民政府的制度设计简约，规范性程度不高，制度空白点很多，但仍可看出，无论是从理念、文本，还是实践，华北人民政府的制度与新中国成立初期中央政权制度建设有着明显的继承性。它为新中国中央人民政府和其他各级人民政府创建了基本的政权体制、管理体制和组织基础，保证了中央人民政府的迅速组建。因此，其成立和运转过程，是整个新中国政权建设过程中的重要组成部分。对华北人民政府的分析和认识，对于我们深化对新中国成立后政权建设的研究工作，有着多方面的价值和意义。

（作者系河北省社会科学院历史研究所副所长、副研究员 ）