王艳宁：完善重大疫情防控的依法决策机制

来源：中国社会科学网-中国社会科学报

行政决策是政府履行各项管理和服务职能的起点，依法决策是法治政府的基本要求，无论是在平时社会治理中，还是在重大突发公共卫生事件应急中，都应当坚持依法决策。习近平总书记针对这次新冠肺炎疫情，要求“全面提高依法防控依法治理能力”，这是党中央对疫情防控依法决策的总要求。

重大疫情防控必须坚持依法决策

重大疫情防控要遵守法治政府建设的总体要求，坚持依法决策。我国《法治政府建设实施纲要(2015—2020)》中把行政决策科学化、民主化、法治化作为法治政府基本建成的七条主要标准之一，对健全依法决策机制提出了明确规定，要求完善重大行政决策程序制度，明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任，规范决策流程，强化决策法定程序的刚性约束。重大疫情防控是政府在履行其保障人民群众身体健康和生命安全、维护社会稳定的社会管理职责，为防控疫情所做的决策也应当按照法治政府建设的总要求做到依法决策。习近平总书记指出：“在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平。” 这次新冠肺炎疫情是重大的公共卫生事件，在它的整个防控过程中，也要遵守建设法治政府依法决策的一般规定。依法决策与科学决策、民主决策是有机统一的整体，科学决策和民主决策是依法决策的题中应有之义，因此严格依法的决策一定是民主的决策和科学的决策。

重大疫情防控可以比照重大行政决策程序特别规定的原则依法决策。为了健全科学民主依法决策机制，2019年5月8日，国务院出台了《重大行政决策程序暂行条例》，对重大行政决策在程序上进行了规范，但明确规定突发事件应急处置决策不适用本条例。之所以做此规定，是因为突发事件应急处置决策有其自身的特殊性，决策的紧迫性要求决策比一般决策更要紧急、果断、迅速。然而《重大行政决策程序暂行条例》是新制定的专门规范决策的行政法规，对重大决策的原则和程序做了具体的规定。当前新冠肺炎疫情防控主要依据的法律法规是《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等，上述法律和行政法规没有专门条款对处置重大突发事件中的决策做出规定。在这样无法律法规明确规定的情形下，疫情防控决策的原则是可以比照《重大行政决策程序暂行条例》规定的决策原则进行的。

对重大疫情防控依法决策的检视

通观疫情发生以来的媒体报道和身边发生的事件，我们看到各级党委和政府在党中央统一领导下，积极开展防控工作，抗击疫情卓有成效。但也有一些地方和部门面对突如其来的疫情进退失措，出台的一些防控措施朝令夕改，一些地方甚至出现了严重妨碍疫情防控的违法犯罪行为。这充分暴露了地方各级政府在疫情防控中的决策还存在短板、漏洞和弱项。

一是有的地方政府和部门法治思维不足，缺乏依法决策能力。习近平总书记要求在疫情防控中要“坚持运用法治思维和法治方式开展工作”。一些地方政府和部门疫情防控中暴露出的短板显示决策者的法治思维还不足。法治思维与法律思维不同，法治思维中的法包括国家法律、党的法规、党的政策、党的纪律、党的制度等，疫情防控中决策时不仅要依照国家法律，还要依照党的法规、党的政策、党的纪律和党的制度。

二是有的地方政府和部门专业知识不足，忽视专家意见，缺乏科学决策能力。重大公共卫生事件具有高度的复杂性，此次疫情防控是专业性、技术性较强的决策事项，客观上需要在决策中充分发挥专家的作用。但是在某些地方政府早期疫情判断和决策过程中，临床医生等专业团队的作用似乎没有得到充分发挥，疫情防控早期的预案也有所缺失，以至于医院中一些常规病人得不到良好治疗。

三是有的地方政府和部门存在官僚主义，漠视基层诉求，缺乏民主决策能力。作为与群众关系最直接、最密切的疫情防控决策，人民群众的参与非常必要。虽然疫情防控需要迅速决策，但是现代信息社会，通过网络等方式听取人民群众的意见和建议还是很有必要的。如果决策时充分听取群众意见，就能避免一些意外情况，也会减少因疫情多头重复向基层派任务、要表格等做法。

完善重大疫情防控依法决策机制

通过疫情防控初期和后期正反两个方面的经验来看，可以在以下方面对重大疫情防控决策机制进行完善。

立法明确规定重大疫情防控决策程序。国务院为应对新冠肺炎疫情成立了32个部门组成的联防联控机制，形成防控疫情的有效合力。今后应将联防联控机制具体规定在重大公共卫生事件防控立法中，同时完善重大疫情防控决策程序规定，把《重大行政决策程序暂行条例》确立的必须坚持和加强党的全面领导原则、遵循科学决策、民主决策、依法决策原则吸收到疫情防控决策程序规定中，实现重大疫情防控决策科学化、民主化、法治化。

建立信息化时代的重大疫情防控快速决策机制。我国传统的决策是政府主导的“精英决策”模式，人民群众缺少参与决策的渠道，不是决策的主体，决策机制是层层上报的纵向集中决策机制。而在信息社会，互联网为人民群众参与决策提供了便利，能够使决策参与主体扩大、决策层次下移，使普通民众更快更真实地获取和传播信息。信息社会的决策主体应当从过去的精英决策转变为政府、社会、公众多元主体协同决策，去掉官僚化的中梗阻，建立快速决策机制。

建立重大疫情防控决策全过程记录制度。《重大行政决策程序暂行条例》规定，对于平时的重大决策，决策机关应当建立重大行政决策过程记录和材料归档制度，将履行决策程序形成的记录、材料及时完整归档。重大疫情防控中的决策也应当建立决策全过程记录制度，有利于明确职责任，防止推卸责任、不敢担当、怠于决策，也为今后重大决策责任过错追究提供客观依据。

建立重大疫情防控决策合法性审查制度。针对疫情防控中有的地方政府“一刀切”等不科学决策和违法决策现象，应当建立疫情防控中决策合法性审查制度，对决策的合法性进行把关。合法性审查不会影响紧急状态下的快速决策，有利于保障依法决策，确保决策守住法律底线，使决策经得住考验。同时，对于政府各部门应对突发公共卫生事件的应急预案也应当做到动态调整，并纳入决策合法性审查范围。

（本文系河北省社会科学院重大课题“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系研究”（2018Z01）阶段性成果）

（作者系河北省社会科学院法学研究所所长、研究员）