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以宪法为遵循 健全党和国家监督体制

   2018-04-08 15:13:33 来源: 本站

邓研中心 徐颖

十三届全国人大一次会议投票通过的《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称修正案),对我国现行宪法作出了21条修改,其中11条与设立监察委员会有关,并增写监察委员会一节,确立监察委员会作为国家机构的法律地位,必将为加强党对反腐败工作的统一领导,建立集中统一、权威高效的国家监察体系,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖奠定坚实的宪法基础。

一、深刻理解和把握赋予监察委员会宪法地位的重要意义

赋予监察委员会宪法地位,体现了党的主张和人民意志,使改革于宪有据、监察法于宪有源。党的十九大报告对深化监察体制改革作出了战略部署,强调“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”,这句话包括三个方面:“党统一指挥”就是要求坚持和加强党的统一领导;“全面覆盖”要求监察职能覆盖到所有行使公权力的公职人员;“权威高效”要求把制度优势转化为治理效能。同时,党中央将源自于中华民族优秀传统文化,源自于中国特色社会主义监督制度的国家监察体制改革纳入全面深化改革总体部署,积极推进改革及试点工作并取得重要阶段性成效,在此基础上把改革实践成果,用赋予监察委员会宪法地位的方式提炼成为宪法规定,使监察委员会更具有坚实的政治基础、理论基础、实践基础和充分的法理支撑。

赋予监察委员会宪法地位,为健全党和国家监督体系奠定坚实的宪法基础,丰富和完善了中国特色社会主义民主政治制度。监察委员会的设立是对我国政治体制、政治权力、政治关系的重大调整,是全面深化改革的重要成果,宪法为其作出顶层设计,必将为加强党对反腐败工作的统一领导,建立集中统一、权威高效的国家监察体系,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,奠定坚实宪法基础,产生重大深远影响;必将顺应把全面从严治党向纵深推进的迫切需要,为制定监察法、设立国家和地方各级监察委员会提供宪法依据,为推进国家治理体系和治理能力现代化提供重要保证;必将丰富和完善人民代表大会这一根本政治制度,由人民代表大会组建一个专司国家监察的国家机构,专责对履行公权力的公职人员进行监督,同纪委合署办公,通过日常的监督执纪、派驻监督和巡视监督等,实现党内监督和国家监察的统一,推动监督监察常规化、常态化,强化了人大作为国家权力机关的监督职能。

二、深刻理解和把握宪法赋予监察委员会的内涵和实质

(一)监察委员会的性质和职能 

1.监察委员会的性质。监察法规定各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关,与党的纪律检查机关合署办公,从而实现党对国家监察工作的领导,是实现党和国家自我监督的政治机关,不是行政机关、司法机关。监察委员会依法行使的监察权,不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加,而是在党直接领导下,代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督,既调查职务违法行为,又调查职务犯罪行为,依托纪检、拓展监察、衔接司法,是新的拓展、新的开创,与司法机关的职权、性质有着根本不同。

2.监察委员会的职能。根据监察法的规定,监察委员会具有三项职能:(1)对所有行使公权力的公职人员进行监察;(2)调查职务违法和职务犯罪;(3)开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。监察法对监察委员会职能的规定,与党章关于纪委主要任务的规定相匹配。需要注意的是,监察机关行使的是调查权,不同于侦查权。监察法规定的执法主体是与党的纪律检查机关合署办公的国家监察机关;监督调查对象是行使公权力的公职人员,而不是普通的刑事犯罪嫌疑人;调查的内容是职务违法和职务犯罪,而不是一般刑事犯罪行为。在案件调查过程中,既要严格依法收集证据,也要用党章党规党纪、理想信念宗旨做被调查人的思想政治工作,靠组织的关怀感化被调查人,让他们真心认错悔过,深挖思想根源,而不仅仅是收集证据,查明犯罪事实。

(二)监察委员会的名称、人员组成及产生、任期任届

《修正案》对监察委员会的名称、人员组成、任期任届作出了相应的规定。关于监察委员会的名称为“中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会”。国家一级监察委员会名称前冠以“国家”,地方各级监察委员会名称采用行政区划+“监察委员会”的表述方式。关于人员组成及产生为“监察委员会由下列人员组成:主任,副主任若干人,委员若干人。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生,副主任和委员由主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。”关于监察委员会任期任届为“监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。国家监察委员会主任连续任职不得超过两届。” 

(三)监察委员会的领导体制和工作机制

关于领导体制,“中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作” “国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。” 关于工作机制,“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门相互配合、相互制约。”从监察委员会的领导体制和工作机制可以看出,监察委员会的设立是对国家机构做出的重要调整,对国家权力作出重新配置。在原来人大下的“一府两院”(国务院,最高人民法院和最高人民检察院)基础上,增加了“一委”(国家监察委员会),独立行使一种特殊权力是从中国历史传统和现实国情出发加强对公权力监督的重大改革创新。”

(四)监察委员会用留置调查取代“两规”

监察委员会依照法律规定履行监督、调查、处置职责。在12种调查措施中,取代“两规”的留置备受关注。监察法提出,被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有涉及案情重大、复杂,可能逃跑、自杀,可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据,可能有其他妨碍调查行为等情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所。留置时间不得超过3个月。“两规”是党的纪律检察机关即纪委为调查党员相关违纪案件而采取的一项措施,留置是国家监察机关采取的调查措施。用留置取代“两规”是运用法治思维反腐的具体举措。”以往“两规”在时间、期限、方式、场所、标准等方面存在地区差异,监察法则对留置相关条件做了硬性、统一标准和要求,在保障被调查者合法权益、规范监察行为、确保反腐败效果方面有了很大进步。

三、以宪法为遵循,健全党和国家监督体系

《修正案》体现了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,完全顺党心合民意。我们要牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,自觉同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致,认真学习领会、坚决贯彻落实《修正案》精神,为宪法顺利实施、监察委员会依法履职打下坚实基础。

(一)深入学习宣传和贯彻实施宪法

全国人大常委会委员长栗战书强调,“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”我们要按照党中央统一部署,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,在全社会开展深入学习宣传和贯彻实施宪法活动,普及宪法知识,弘扬宪法精神,使全体人民成为宪法的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者,在全社会营造良好的尊宪、崇宪、捍宪的社会氛围,为构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系奠定良好的社会基础和群众基础。

(二)以宪法为遵循,切实发挥监察委员会的职能

各级监察委员会成立后,按照宪法和监察法的精神和规定,切实落实纪委监察委合署办公体制下内设机构设置、建立监察工作运行机制、打造高效廉洁的监察队伍。切实构建完善的监督机制,出台一系列具体工作细则。切实以赋予监察委员会宪法地位为契机,全面深化国家监察体制改革,深入推进反腐败斗争,巩固压倒性胜利前进。切实依法依规行使职权、实现人员力量在政治上思想上行动上高度融合、将监察职能向基层延伸、实现国家监察体制改革和司法体制改革有机衔接等等。我们要按照中央纪委书记赵乐际讲话精神要求: 广大纪检监察干部要认真学习宪法、监察法,认真研究解决面临的新情况新问题,自觉运用法治思维、法治方式开展工作,切实在依纪依法履职上有一个大进步大提升。纪检监察机关要坚持党对反腐败工作的集中统一领导,一体贯彻监督执纪问责和监督调查处置双重职责,加强纪法贯通、法法衔接,促进全面融合,构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。要积极探索监察职能向基层、村居延伸的有效途径,赋予乡镇纪委必要的监察职能,使全体党员和公职人员都处于严密监督之下。要强化自我监督,坚决查处执纪违纪、执法违法行为,坚决防止“灯下黑”,做维护党章和宪法的忠诚卫士。使监察委员会的职能作用能够真正发挥,不负赋予监察委员会宪法地位的初衷。

(三)以宪法为遵循,构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系

构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,就是要求坚持和加强党的统一领导,使监察职能覆盖到所有行使公权力的公职人员,把制度优势转化为治理效能。《修正案》和《监察法》修改实施,就是贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署,使党的主张通过法定程序成为国家意志,体现了党的统一领导和指挥。要使使监察职能覆盖到所有行使公权力的公职人员,把制度优势转化为治理效能单单发挥监察委员会的作用还是不够的,需要把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,形成监督合力,同时强化自我监督,自觉主动接受党内监督和社会监督,确保宪法赋予的权力不被滥用、惩恶扬善的利剑永不蒙尘。

 

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